دکتر حسین عبدی مدیرکل امور حقوقی دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی در گفتگویی با مرکز خبر این شورا، به تشریح جایگاه حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی و اعتبار مصوبات و تصمیمات شورای عالی، پرداخت.
بخش دوم گفت‌وگو با دکتر عبدی، در ذیل قابل مشاهده است:
سوال: با توجه به اشاره‌ای که در بخش اول گفتگو به قاعده مهم مورد تأکید مقام معظم رهبری داشتید، مع‌الوصف گاهی شائبه‌ای مطرح می‌شود این است که شورا گاهی با ورود به حیطه صلاحیت‌های اختصاصی مجلس شورای اسلامی، اقدام به قانونگذاری می‌کند. آیا مصوبات شورای عالی، قانون محسوب می‌شوند؟ شما چه توضیحی در این خصوص دارید؟
عبدی: صرف‌نظر از اینکه این شائبه، طی سالیان اخیر و هر از گاهی در رابطه با برخی مصوبات شورای عالی و در سطح رسانه‌ها و یا اتخاذ مواضع برخی افراد، بیان می‌شود باید گفت در قرائت مقام معظم رهبری که نمونه‌هایی از آن را بیان کردم تصریح شده که مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، «در حکم قانون» هست و این مصوبات در سلسله مراتب هنجارهای حقوقی، جزو"سیاست هادی (راهنما)" محسوب می‌شود که حتی علی‌القاعده مجلس شورای اسلامی در مواردی باید بر‌اساس آنها، قانونگذاری نماید. بنابراین تفاسیر شاذ و نادر برخی با دوگانه مزبور (قانون و در حکم قانون) و البته بازتاب خاص رسانه‌ای آن اصلاً بیانگر واقعیات نیست. چرا که اصولاً از منظر طراحی رهبر معظم انقلاب، مصوبات شورای عالی یا در حد سیاست‌های کلان مورد تأیید رهبری است که مجمع هم باید بدان ملتزم باشد و ایشان این موضوع را در دیدار با اعضای شورای عالی در سال 1378 به‌صراحت بیان فرمودند و یا اینکه طبق فرمایشی که در دیدار با اعضای شورای عالی مورخ 1376/09/20 داشته‌اند، مصوبات شورا، سیاست‌های هادی و راهنما است که مجلس باید بر اساس آن قانون بگذارد، ضمن اینکه ایشان در اعطای شأن قرارگاهی برای شورای عالی، امکان اتخاذ تصمیمات تمهیدی را هم برای اجرا توسط دستگاههای مرتبط، برای شورای عالی قایل شده و در احکام دوره‌های اخیر فعالیت شورای عالی به آن تصریح نموده‌اند.
اما با اینحال اگر بخواهم بر پایه ادبیات حقوقی، موضوع را تشریح کنم می‌توان گفت با کمی دقت می شود دریافت كه صلاحيت مجلس محترم شوراي اسلامي در حوزه
«تقنين» مبتني بر اصل 71 قانون اساسي، در رابطه با صلاحيت‌هاي شوراي عالي انقلاب فرهنگي به جهات ذیل خروج موضوعي داشته و با این توضیح اصولاً اصطکاکی با صلاحيت‌هاي شوراي عالي انقلاب فرهنگی پیدا نمی کند:
نکته اول اینکه: صلاحيت مجلس صرفاً مربوط به حوزه تقنين بوده و مشابه نسبت آن با مجمع تشخیص مصلحت نظام در رابطه عمودی با صلاحيت‌های شوراي عالي انقلاب فرهنگي در حوزه سياستگذاري خاص- خط‌مشي‌هاي فراگير كشور- قرار مي‌گيرد.
دومین نکته اینکه: صلاحيت تقنینی مجلس شورای اسلامی در اصل 71، مقيد به قيد
«درحدود مقرر در قانون اساسي» است و بديهي است كه اين «حدود مقرر»، بمنزله رعایت والتزام نسبت به دامنه نظارت و اثرگذاري مقام ولايت امر در اصل 57 قانون اساسی است که در این خصوص، در رابطه با این فراز از بحث، فرمایش مقام معظم رهبری میتواند راهگشا باشد؛ ایشان در دیدار سال 1386 خود با اعضای شورای عالی فرمودند: «...من می‌بینم الان ... یک رقابت ناشی از مثلاً نگاه نادرست یا تعبیر کنیم کوتهبینی با این شورا انجام می‌گیرد که جا ندارد،
حالا مثلاً مجلس بگوید ما مرکز قانونگذاری هستیم، این شورا چه کاره هست؟ این نظر درستی نیست مجلس کار دیگری می‌کند، این شورا کار دیگری می کند...».
به هر حال، دو نکته‌ای که عرض شد، جوهرهی دقيقي در ترسيم نوع تعامل ميان مجلس شوراي اسلامي و شوراي عالي انقلاب فرهنگي در پرتو الگوي ترسيمي رهبر معظم انقلاب دارد؛ كما اينكه تا جایی که ما طی دو سه دهه اخیر شاهد بودیم، رويه ابلاغي معظم له به مجلس شوراي اسلامي و شوراي عالي انقلاب فرهنگي در رعايت متقابل مصوبات همديگر نيز غالباً مدنظر مسئولان دو نهاد بوده است. رهبر معظم انقلاب در این رابطه
در دیدار با اعضای شورای عالی در سال 1390 تصریح کردند که «...این آقایانی که توی مجلس هستند توجه کنند گاهی از ما سؤال می شود که نسبت شورای عالی انقلاب فرهنگی با مجلس چیست؟، خب حالا یک وقت یک موضوعی است که در شورا مطرح نشده، در مجلس یک قانونی برایش می‌گذارند، اشکالی ندارد؛ ما هرگز نمی‌گوییم که تا می‌خواهند یک قانونی بگذارند باید از شورا اجازه بگیرند ...
لکن آنجایی که شورا تصمیم‌گیری می‌کند یک مصوباتی می‌گذارد طبعاً بایست قانون مجلس از آن الهام بگیرد».
كما اينكه اين رويه‌ای که عرض شد، دقيقاً اقتضائات مشابه‌اي در نسبت مجلس با شورای عالی امنیت ملی دارد که علی‌الاصول مجلس شوراي اسلامي ضمن التزام و احترام به شأن والای این نهاد خاص قانونگذار، نمي‌تواند برخلاف مصوبات شوراي عالي امنيت ملي – تا زمان اعتبار آن- قانوني وضع نمايد كه اين منطق پذيرفته شده در نظام حقوقي- سياسي جمهوري اسلامي ايران مبتني بر تفكيك ميان حوزه‌های «سياستگذاري» و «تقنيني» است و بديهي است همين منطق می تواند از منظر نگاه حقوقی درخصوص مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي نيز با عنايت به زمينه‌هاي تأسيس آن منبعث از شئون ولايت امر و دامنه تأثيرگذاري آن، قابل صدق و تسرّی باشد. دلیل اینکه گفتم از منظر نگاه حقوقی این است که گاهی مواقع در نسبت بین مجلس و شورای عالی، ممکن است نگاه سیاسی حاکم باشد که در برخی دوره‌ها در دهه‌های قبل شاهد بودیم که در این فضا، اصولاً مواضع برخی نمایندگان و رؤسای کمیسیون‌های مرتبط مجلس درخصوص مصوبات شورای عالی، مبنای حقوقی نداشته چرا که با توضیحاتی که به لحاظ حقوقی بیان شد، نگاه و چارچوب طراحی دقیق رهبر معظم انقلاب از نسبت میان شورای عالی و مجلس، فصل الخطاب خواهد بود.
سوال: در خصوص برخی نکات مبنی بر اینکه مصوبات شورا، اعتبار قانون را ندارد، چه توضیحی دارید؟
عبدی: ابتدائا اینکه چنین جمله‌ایی با این اطلاق اگر گفته شود، اصولاً معنا و مفهومی نخواهد داشت و به اصطلاح، خودِ چنین جمله‌ای اعتبار ندارد. بلکه همانطور که در پاسخ قبلی گفته شد و مجدداً لازم می‌دانم تکرار و تصریح کنم، مصوبات شورای عالی در فرمان حضرت امام رحمه الله علیه و رهبر معظم انقلاب، «در حکم قانون» و اسناد و سیاست‌های مصوب شورای عالی در سلسله هنجارهای حقوقی جزو «سیاست‌های کلان و هادی» محسوب می‌شوند که حتی مجلس شورای اسلامی در مواردی باید بر‌اساس آن قانون وضع کند؛ ضمن اینکه شورای عالی در برخی موارد و به جهت تدبیر امور و بموجب ابلاغیه‌ها و مأموریت‌های محوله رهبر معظم انقلاب و مبتنی‌بر ظرفیت اصول مرتبط قانون اساسی به وضع سلسله مصوباتی (حالا فارغ از عنوان آنها)، اقدام نموده که همگان معترفند منشاء آثار و برکات متعددی برای مجموعه نظام جمهوری اسلامی ایران طی دهه‌های اخیر بوده است که هر چند اینجا در مقام احصای آنها نیستم و البته ضمن اشاره به اینکه همکاران محترم بویژه مسئولان محترم ستادهای چهارگانه دبیرخانه شورای عالی تا‌‌کنون حسب مورد، تبیین خوبی از آثار و دستاوردها داشته‌اند و البته هنوز جا دارد درخصوص معرفی و بازتبیین مجموعه مصوبات دهه‌های قبل شورای عالی مرتبط با حوزه‌های خود بصورت تخصصی اقدام نمایند، اما مختصراً عرض کنم به‌گواه دوره‌هاي متعدد فعاليت شورای عالی انقلاب فرهنگی، این شورا توانسته در بسياري از زمينه‌ها، منشأ اثرات و بركات بسیاری براي كشور باشد. زمينه‌هايي كه طبعاً در دهه اول تأسيس نظام مقدس جمهوري اسلامي (كه دهه نظام‌سازي و طبعاً زمان اشتغال نهادهاي حكومتي در انجام وظايف متعارف خود در راستاي تمشيت امور جامعه که درگير بحران‌هاي مختلف خارجي و داخلي از جمله دفاع مقدس بوده) و نمي‌توانست از سوي نهادهاي كلاسيك حكومتي، مثل مجلس شورای اسلامی و دولت، مورد توجه و تمشيت دقیقی قرار گيرد، بمیزان بسیار قابل توجهی از‌سوي شورای عالی انقلاب فرهنگی انجام يافته است. اموري همچون ساماندهی و رفع نيازهاي علمي و آموزشی كشور و نهادسازي‌هاي فرهنگي و علمي در كشور همانند جهاد دانشگاهي، دانشگاه آزاد اسلامی، سازمان سمت و مجموعه‌های آموزشی و فرهنگی متعدد و غیره (كه اكنون پس از سه دهه به ثمر نشسته) و همچنين تمشيت بسياري از كارويژه‌هاي حاکمیتي كه از بروز بسياري از چالش‌های فرهنگی اجتماعی در نظام نوپاي جمهوري اسلامي ايران جلوگيري كرده بعلاوه در دوره دهه دوم نظام جمهوري اسلامي، شوراي عالي انقلاب فرهنگی علاوه بر اقدام در زمینه مسائل فرهنگ عمومی کشور از طریق تصويب مصوباتی همچون «اصول و سياست‌هاي فرهنگي جمهوري اسلامي ايران» در سال 1371 كه همه عرصه‌هاي فرهنگ عمومي كشور را در برگرفت، مبادرت به راهبري بسياري از مسائل علمي و آموزشی كشور نمود كه از جمله مي‌توان به بسترسازي براي پاسخ به خيل عظيم متقاضيان تحصيلات عاليه دانشگاهي باتوجه به جامعه جوان كشور از طريق تأسيس دانشگاه‌هاي غيرانتفاعي و غيردولتي كه عملاً يك تهديد را به يك فرصتی ملي تبديل کرده است، اشاره نمود. همچنين در دهه سوم و دهه بالندگي نظام جمهوري اسلامي ايران، به ثمر رسيدن بسياري از نهادهاي تأسيسی اين شورا همانند جهاد دانشگاهي كه با مجاهدت علمي فرزندان انقلاب هم اكنون در بسياري از علوم و فناوري‌هاي نوين، موجب اعتباربخشي به کشور در عرصه علم و فناوري جهان شده و طبیعتاً در بسیاری از زمینه‌های اعتلای کشور- همانند علوم و فنون دفاعی- در ارزش آفرینی عظیمی مثل بازدارندگی برای نظام جمهوری اسلامی سهیم بوده‌اند را می‌توان مورد توجه قرار داد. به علاوه باتوجه به مأموریت‌های سه‌گانه ابلاغی مقام ولایت امر به این شورا در نیمه دوم دهه 1380، شاهد تصویب سند عظیم نقشه جامع علمی کشور، سند تحول بنیادین نظام آموزش و پرورش و بزودی سند مهندسی فرهنگی کشور هستیم که بعنوان نمونه در خصوص نقشه جامع علمی کشور می‌توانم به این موضوع اشاره کنم که ازسوی رهبر فرزانه انقلاب به «کار بزرگ و مهم» تعبیر شده و به عنوان محور و ثقل تمامی برنامه‌ها و اقدامات علمی همه اجزای حاکمیت نظام جمهوری اسلامی، یک دستاورد متعالی از نقش راهبری کلان مقام معظم رهبری در حوزه علم و فناوری کشور محسوب می‌شود و در اهمیت این سند، همین بس که به عنوان یک نماد از تحقق مؤلفه «حکمرانی خوب (Good Governance)» قابل ارزیابی است و مبین صحت و سلامت مسیر پیموده شده از سوی یک نظام حکومتی در راستای تحقق اهداف انسانی و عالیه خود- که منفعت آن برای همه آحاد جامعه جاری است- تلقی می‌شود.
به بحث برگردیم، اینکه شورای عالی انقلاب فرهنگی، «واحد دولتی» به مفهومی که در برخی نظرات بیان می‌شود نیست بلکه نهاد فراقوهای است که علاوه بر تصریحات مقام معظم رهبری از جایگاه آن در هرم نظام حکمرانی کشور حتی در دکترین حقوق عمومی نیز در مواردی، آن را بالاتر از مجلس و قوه مجریه لحاظ نموده‌اند که بعنوان نمونه یکی از صاحبنظران برجسته حقوق عمومی کشور در مقاله ای تحت عنوان «نظام قانونگذاری و جایگاه مجمع تشخیص مصلحت»، که در مجله راهبرد شماره 34 در سال 1393 منتشر شده، اینگونه عنوان داشته که
«... می‌توان هرم تصمیم گیری و سیاست‌گذاری کلان حکومت در ایران را به این ترتیب برشمرد: مقام معظم رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی امنیت ملی، مجلس شورای اسلامی، دولت (رئیس جمهور و هیات وزیران)، وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی»؛ بنابراین برخی استنباط‌ها که از جمله در رأی اخیر شعبه 42 دیوان عالی کشور نیز از منظر غیرتخصصی به آن اشاره شده که مصوبات شورای عالی، در ردیف مقررات (تصویب نامه و آیین نامه) دولتی است به لحاظ موازین و مفاهیم حقوقی معنای درستی ندارد زیرا در یک نگاه کلی به دادنامه شعبه 42 مشخص است که شعبه محترم دیوان، نه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و ذات و تکثر آن را دقیقاً شناخته و نه به مفهوم دقیق «مقررات دولتی» ناظر به تعریف آن در نظام حقوقی کشور، اشراف دقیقی داشته است.
در هر صورت درخصوص نسبت میان هنجارهای کلاسیک حقوقی مثل «قانون، تصویب نامه و آیین نامه دولتی» و ابهام آن در فهم دقیق این نسبت با مصوبات نهاد فراقوهای مثل شورای عالی انقلاب فرهنگی، می توانیم بگوییم در یک قرائت نوین از نسبت‌گذاری میان مفاهیم قانون اساسی جمهوری اسلامی و چارچوبی که اعمال قوای سه‌گانه تحت نظارت ولایت امر در اصل بنیادین ۵۷ قانون اساسی مشخص نموده؛ طبق مدلول اصل 93 قانون اساسی، «مجلس محترم شورای اسلامی (که شعبه 42 دیوان عالی کشور با پردازش بیش از اندازه لازم، دایرمدار عنوان مصوبات آن، جلوه‌پردازی کرده است) بدون شورای نگهبان، اعتباری ندارد» و در سامانه واقعی نظام حقوقی- سیاسی کشور، همین شورای نگهبان در رویکردهای روشن نظری و عملی خود در مقام نگهبانی از قانون اساسی، به دفعات قوانین مصوب مجلس را بجهت عدم رعایت اسناد بالادستی و سیاست‌های مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی در انطباق با قانون اساسی، تایید ننموده و غیرمنطبق با قانون اساسی(اصول ۵۷ و ۱۱۰) اعلام کرده است. همین شورای نگهبانی که در سامانه حقوق اساسی نظام
ج.ا.ایران، مرجع انحصاری تفسیر قانون اساسی است و تفاسیر آن از مفهوم و مدلول اصول قانون اساسی (ازجمله اصل ۱۶7 و۷3 که چارچوب فرایند قضاوت قاضی را تعیین می نماید) وزن و جایگاه قانون لازم الاجرا را دارد و نه مقام محترم قضایی که صرفاً در مقام تطبیق حکم بر موضوع در یک پرونده خاص میتواند طبق اصل 73 تفسیری از قانون عادی داشته باشد و البته تفسیر وی جایگاه، دامنه و تاثیر گذاری عام تفسیر شورای نگهبان را ندارد.
به هر حال اینکه ماهیت، وزن و همطرازی سیاست‌های مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی در نظام حقوقی حاکم چیست و چه سطحی دارد را باید در نگاه مفسر رسمی قانون اساسی (شورای نگهبان) که مقوّم مجلس شورای اسلامی و اعتباربخش وجودی آن است، جستجو کنیم و نه بر اساس عبارت‌پردازی شعبه نهم دیوان عالی از نوع مصوبات شورای عالی، که بنوعی محملی برای استنتاج بشدت ناقص توسط برخی نویسندگان در برخی رسانه‌های عمومی شده که بدون اشراف حقوقی به اقتضائات نسبت بین اصول بنیادین قانون اساسی و سایر اصول آن، در تقلیل جایگاه و اعتبار مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی برخلاف تأثیرات آن بر پدیده ها و تطورات حوزه‌های علم و فرهنگ کشور، ساده‌انگاری می‌نمایند و البته مسلماً فروکاستن از اعتبار مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی بویژه در شرایط حاضر که ساماندهی پدیده نمایش‌های غیرعفیفانه طیفی از بانوان کشور در دستور سالم‌سازی جامعه قرار گرفته و نرم‌افزار این ساماندهی، ظرفیت‌های قانونی مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی است، اقدام در راستای منافع عمومی جامعه نخواهد بود. در هر صورت، اینکه مصوبات شورای عالی، حایز عنوان "قانون" به‌معنای خاص (که ویژه مصوبات مجلس شورای اسلامی است)، نیست نکته خاص و جدیدی نیست و بنابراین بیان این موضوع در استدلال یک شعبه از مراجع قضایی کشور اتفاق خاصی را رقم نزده و بعلاوه اینکه مصوبات شورای عالی، قانون بمعنای خاص نیست برغم اینکه در رسانه‌ها و در استنباط از رأی شعبه دیوان اینگونه القاء شده که انگار بمعنای بی‌اعتباری مصوبات شورای عالی است، چنین استنباطی درست نیست بلکه رأی شعبه 42 دیوان عالی، صرفاً همین میزان، معنا و مدلول مشخص داشته و صد البته بمعنای لازم الاجرا نبودن مصوبات شورای عالی نیست.